2002年底，中消協(xié)報告，全年全國每天竣工的商品房多達16000套，有關房產面積的投訴已連續(xù)5年呈兩位數(shù)增長，成為房產投訴十大熱點之一。從有關面積投訴和糾紛的報道中，可以發(fā)現(xiàn)兩個共同的現(xiàn)象：一是，當人們對開發(fā)商就面積問題進行質疑時，開發(fā)商們的回答是如出一轍：“本開發(fā)項目經過了政府有關部門的批準，公司分攤給業(yè)主的公用面積方案也是經過房屋土地管理局批準的?！边@樣就把責任推給行政管理部門。而當人們找到行政主管部門時，行政主管部門則告知，這是企業(yè)行為。另一個現(xiàn)象是產權證、預售許可證以及預售登記中，登記的面積數(shù)據(jù)不一致。從以下幾個典型的案例入手，可以發(fā)現(xiàn)這些共同的現(xiàn)象背后的深層原因。

一、從嘉德公寓案看測管體制改革

2000年9月18日，嘉德公寓業(yè)主狀告嘉德房地產開發(fā)有限公司，業(yè)主認為嘉德公司分攤公用面積的原則不符合法律規(guī)定，將其16層的違章建筑及設計和測繪時根本不存在的會所計入公攤面積，而且在套內面積的計算上明顯存在錯誤。但嘉德公司稱，該公司開發(fā)的項目經過了政府有關部門的批準，公司分攤給業(yè)主的公用面積方案也是經北京市房屋土地管理局批準的。樓頂加蓋的房屋已經有關部門同意并計入了該公寓的總面積中，不屬于違章建筑。經過法庭審理調查，海淀區(qū)法院認為當事人對自己提出的主張，有責任提出證據(jù)，嘉德公司對嘉德公寓項目制定的面積分攤辦法，經過了北京市房屋土地管理部門的批準和備案，并經過有關測繪部門測繪，如對經有關部門批準后的分攤方案有異議，應通過原批準部門解決。2001年5月這起房屋面積糾紛案較終以開發(fā)商勝訴而告終。

案子雖已了結了，但它代表了一類共同的現(xiàn)象，我們不禁要問，測繪到底是企業(yè)行為，還是政府行為?這個問題涉及到各方的責任認定，同時也暴露了管理中存在著一些問題，導致了當事各方的權力、責任不清，問題原因不明的情況。

從國家有關法律法規(guī)的規(guī)定中可以看到，房產面積的測繪不應屬于行政行為，也就是說不是像開發(fā)商們說的“政府行為”。

國家頒布的2001年5月1日起施行的《房產測繪管理辦法》中，以下條款都規(guī)定了測繪行為是受行政主管部門監(jiān)督管理的企業(yè)行為。例如第五條中規(guī)定：國務院測繪行政主管部門和國務院建設行政主管部門根據(jù)國務院確定的職責分工，負責房產測繪及成果應用的監(jiān)督管理。第八條規(guī)定：委托房產測繪的，委托人與房產測繪單位應當簽訂書面房產測繪合同。第九條規(guī)定：房產測繪單位應當是獨立的經濟實體，與委托人不得有利害關系。

可見政府行政管理部門并不負責某一項目的測繪，它只是管理測繪單位的資質，只保證測繪單位具有合法的測繪資格，并不直接保證某一個項目的測繪結果的合法性，當然為了保證測繪結果的公正客觀，行政部門有責任對測繪中嚴重的有失公正客觀的結果進行查處。但是，測繪行為本身是測繪單位所為，它與委托人是合同關系，不屬于行政行為。而且，測繪企業(yè)是獨立的經濟實體，要通過對社會提供測繪這項專業(yè)服務，獨立核算自負盈虧。那么是什么原因使開發(fā)商認為測繪行為是政府行為?又是什么原因使人們相信政府要對測繪結果負責呢?

頭先，測繪行業(yè)中壟斷現(xiàn)象十分嚴重。各地的測繪企業(yè)數(shù)量非常有限，北京各區(qū)縣符合資格的測繪機構只有23家，而北京市場上新樓盤卻是以每天一個以上的開發(fā)速度增長。難怪開發(fā)商和消費者都感到找不到地方錢。人們不難有這樣的印象，測繪行業(yè)門檻太高，是政府辦的，是行政部門的附屬單位。

，行政機構對測繪單位的管理主要是以行政手段為主，而不是市場經濟的管理辦法。比如在《房產測繪管理辦法》中十一條規(guī)定：房產測繪單位有過失或弄虛作假的，由縣級以上人民政府房地產行政主管部門給予警告并責令限期改正，并可處以1萬元以上3萬元以下的罰款；情節(jié)嚴重的，由發(fā)證機關予以降級或者取消其房產測繪資格?？梢妼τ跍y繪單位的過失處罰，過于行政化。警告和3萬元以下的罰款對于一個行政單位來說是個較大的數(shù)字，但對補償開發(fā)商不法行為及由于測繪過失引起的購房人利益損失來說是微不足道的。

第三，對于測繪單位的收費規(guī)定是按行政事業(yè)費規(guī)定的。有資料表明，現(xiàn)在我國很多測繪所的收費標準還是1988年制訂的，該標準也只對城鎮(zhèn)房屋所有權登記時，對房屋外圍進行測繪，按照每建筑平方米0．12元收取測繪費。但隨著測繪行業(yè)的市場化，測繪所也由財政撥款變成了自收自支的事業(yè)單位，測繪項目由原來的比較單一，變成了多層次系列化，出現(xiàn)了房改售房分層、分間測繪，商品房銷售面積預測和實測等，如果按原標準收費連成本都收不回來。所以在沒有房產行業(yè)收費標準的情況下，他們只得套用國家測繪局1993年出臺的收費標準，換算成一定比率，進行套算后收費，如房改售房測繪按照0．42元的標準執(zhí)行，商品房分間分戶測繪按照1．26元標準執(zhí)行等。據(jù)了解，現(xiàn)在有的區(qū)縣還執(zhí)行國家測繪局1999年頒布的測繪生產成本費用定額。

總之，對于測繪單位的性質雖然在《房產測繪管理辦法》中進行了規(guī)定，但在各地的具體實施中還標準不一，還沒有徹底落實他們的企業(yè)地位，沒有放開測繪市場，引進競爭機制，沒有讓測繪單位企業(yè)化，沒有讓他們真正成為市場主體，通過過硬的專業(yè)服務，以達到自負盈虧自我發(fā)展。那么應如何理順測管體制，讓開發(fā)商和老百姓得到客觀公正的測繪服務呢?

，明確測繪單位的企業(yè)地位，真正與脫鉤。讓更多的有測繪能力的企業(yè)進入測繪市場，引進競爭機制，為開發(fā)企業(yè)和業(yè)主提供服務。

，行政機構把工作放在測繪結果的核對和管理上，而不是放在測繪機構的審批上，也就是說對于測繪單位要寬進嚴出，過失重罰，鼓勵更多的企業(yè)參與測繪市場的競爭。但對于它們的測繪結果的管理要嚴格，特別是要嚴格核對審查開發(fā)商上報的各種圖則，保證圖紙的前后一致，保證圖紙與實物一致，保證數(shù)據(jù)的真實性。

第三，完善測繪程序，要求測繪企業(yè)對所測項目進行實地測繪，而不是只測圖紙。而且要求有委托人代表或公正機關參與實地測繪，并對測繪結果實行可查詢制度，要求測繪單位對測繪方面的問題回答委托人的詢問。

第四，引入責任保險機制。要求測繪企業(yè)對測繪成果負連帶責任。有不良記錄的測繪企業(yè)和個人要為測繪過失承擔經濟責任。

第五，引入投訴機制，對測繪企業(yè)和開發(fā)商進行社會監(jiān)督，對投拆過多的測繪企業(yè)給予降級或罰款的處分。

第六，提高測繪企業(yè)的收費標準，允許它們按市場價格進行收費，而不是按行政事業(yè)單位收費。

第七，鼓勵購房人對面積問題有疑問時，自行委托測繪單位進行復測，而不是動不動就找政府行政機關。

第八，鼓勵測繪企業(yè)根據(jù)市場的需要進行業(yè)務開拓和創(chuàng)新，開展各種服務。除為開發(fā)商進行報批圖紙和項目實地的測繪外，還可以為老百姓進行購房過程中的各種測繪，比如辦房產證，出租房屋，辦抵押貸款、出售店面等進行測繪。也可以為來自、法律部門、銀行部門、保險部門、稅收部門的委托進行測繪。

第九，建立測量行業(yè)協(xié)會，加強行業(yè)內的自我管理和監(jiān)督。

第十，對有不良記錄的測繪企業(yè)進行曝光，加強對測繪行業(yè)的社會監(jiān)督

二、從萬泉新新家園案看管理程序完善

萬泉新新家園位于北京海淀區(qū)，曾經被評為“2000年北京十大明星樓盤”名。銷售價格在每平方米1萬元左右。一位老者稱他所購購的二百多平方米的復式房，全部地面鋪滿木板，使用的地板總共還不到120平方米，這樣的問題不只一戶。于是業(yè)主們從北京市場建筑檔案館查到萬泉新新家園一期竣工圖紙及相關檔案資料，發(fā)現(xiàn)萬泉一期的《商品房銷售許可證》上審批的可銷售面積是54286平方米，而其實際銷售面積為69240．90平方米，這些面積已在北京市房地產局進行了預售登記。海淀區(qū)房地局測繪隊提供的銷售面積是69240．07平方米。可見《商品房預售許可證》批準的可銷售面積和預售登記中登記的實際銷售面積之間有15000平方米的差額。人們還發(fā)現(xiàn)原設計圖紙上應有的一處近4000平方米的物業(yè)管理用房，入住三年以來一直未見蹤影。此后，業(yè)主們開始了他們長達兩年多的投訴之路。此案從2001年4月起至今還未了結。

無論可售面積與實銷面積的差到底是否能說明開發(fā)商的少批多售，少報多攤，也無論它可否證明行政機關的失職，但這個事件至少說明了房地產管理審批程序中存在以下幾方面的問題。

，各部門各管一段，管理環(huán)節(jié)上不連接。根據(jù)《北京市內銷商品房管理暫行規(guī)定》第五條規(guī)定：申請預售商品房須提交商品房預售總平面圖。第八條規(guī)定：房地產開發(fā)企業(yè)須按批準的用途、銷售范圍銷售商品房。關于商品房銷售后進行預售登記的環(huán)節(jié)，《北京市內銷商品房管理暫行規(guī)定》第十三條規(guī)定購賣雙方簽約后30日內，須到房屋所在區(qū)(縣)房地產局辦理預售、預購登記。可見在兩個環(huán)節(jié)的規(guī)定中并沒有要求上報的圖紙一定是同一份圖紙，也就是說上交的圖紙可以前后不一致。管理審批程序中也沒有規(guī)定前后兩個工作階段上報的材料中的數(shù)字進行核對，也沒有規(guī)定如果前后上報圖紙及測算面積不一致，應如何處理。

，各管一段的管理程序使開發(fā)商、測繪機關、行政機關之間責任無法認定。出現(xiàn)前后圖紙不一致或上報的數(shù)字不一致，是什么原因造成的?圖紙變動是什么原因造成的?是設計變更還是多攤瞞報?有沒有設計變更的批準文件?設計變更是否得到了購房者的認可?是否有設計變更的說明或簽證?所有的細節(jié)沒有記錄，沒有備案，當出現(xiàn)質疑和糾紛時則無法認定是政府的責任還是開發(fā)商的責任。

可見如果房屋權屬登記部門對測繪成果進行審查時，就要求房產測繪成果與原有的測繪圖件相互銜接，對不符合要求或未達到要求的，在審查環(huán)節(jié)就要求原測繪單位予以糾正，發(fā)現(xiàn)各門部上報的圖則、數(shù)據(jù)不一致的，要求開發(fā)商和測繪部門做出解釋，并進行實地測量，這樣就可通過審查提前發(fā)現(xiàn)問題。

三、從友誼花園案看消費者維權

2002年夏天，已經入住五年之久的北京友誼花園的業(yè)主趙女士在小區(qū)散步時偶然發(fā)現(xiàn)，自己居住的塔樓與手里的房產證不符，房產證上明明寫的是19層，而實際上樓層只有18層，她懷疑多了這一層樓的面積，她就要多支付開發(fā)

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