從1999年至今，全國(guó)土地出讓總價(jià)款累計(jì)已近30萬(wàn)億元，這里面地方政府拿走了多少，被征地的農(nóng)民又分到了多少?

　　這涉及到“土地財(cái)政”中一個(gè)重要問(wèn)題，即土地的增值收益是如何分配的?所謂土地增值收益，就是改變土地現(xiàn)有用途或者增加開(kāi)發(fā)強(qiáng)度而新增的純收益。

　　一般而言，土地出讓總價(jià)款在減去了地上附著物補(bǔ)償費(fèi)、青苗補(bǔ)償費(fèi)、拆遷補(bǔ)償費(fèi)、土地開(kāi)發(fā)費(fèi)和相關(guān)業(yè)務(wù)費(fèi)等五項(xiàng)費(fèi)用后，剩余金額就是土地增值收益，它包括支付給農(nóng)民的土地補(bǔ)償、安置補(bǔ)助費(fèi)、農(nóng)民社會(huì)保障費(fèi)用，也包括政府收取的各類稅費(fèi)和獲得的出讓金純收益。

　　失地農(nóng)民補(bǔ)償相對(duì)較低

　　當(dāng)前土地增值收益的分配格局是什么樣的情況?比較被公眾認(rèn)可的觀點(diǎn)認(rèn)為，總體上，目前土地增值收益分配中政府占有份額較高，被征用土地的農(nóng)民占有份額較低。

　　根據(jù)農(nóng)業(yè)部農(nóng)業(yè)政策研究研究員廖洪樂(lè)2008年的一項(xiàng)研究，以全國(guó)土地出讓為例，1995年全國(guó)每公頃土地出讓金純收益為66.1萬(wàn)元，其中政府獲得47.2萬(wàn)元，集體和農(nóng)民獲得18.9萬(wàn)元，政府與集體和農(nóng)民的土地增值收益分配比例為2.5：1。到了2005年，這個(gè)比例擴(kuò)大到9.7：1。

　　集體和農(nóng)民土地增值收益分配比例不斷降低，直接原因在于征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提高幅度遠(yuǎn)跟不上地價(jià)上漲幅度。

　　廖洪樂(lè)的研究顯示，1995—2005年間，土地出讓價(jià)格上漲了3.6倍，而征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)卻只提高了0.5倍。如果與政府商業(yè)用地出讓收入相比，集體和農(nóng)民在土地增值收益分配中的比例會(huì)更低。根據(jù)2007年對(duì)東部某市的調(diào)查，政府征用農(nóng)民水田、集體建設(shè)用地和未利用土地用于商業(yè)開(kāi)發(fā)時(shí)，政府與集體和農(nóng)民的土地增值收益分配比分別為48：1、98：1和196：1。

　　不過(guò)，也有部分經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)(在全國(guó)，比例不高)，集體經(jīng)濟(jì)組織用自己的土地搞工商業(yè)開(kāi)發(fā)，其土地增值收益部分主要由集體和農(nóng)民占有，國(guó)家在增值收益中分配的比例過(guò)低。

　　*近幾年來(lái)，城市建設(shè)用地價(jià)格迅猛上漲，而征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)卻沒(méi)有做出相應(yīng)調(diào)整，新增提高的農(nóng)民社會(huì)保障費(fèi)用也有限，致使集體和農(nóng)民在土地增值收益分配中處于更加不利的地位。

　　事實(shí)上，農(nóng)民為改變土地增值收益分配中的不利地位，做出了艱難的抗?fàn)帯?近十年來(lái)，農(nóng)民群體性事件不斷增加，土地增值收益分配不合理也是一個(gè)主要原因。

　　為了保護(hù)農(nóng)民利益，近年來(lái)，政府多次強(qiáng)調(diào)轉(zhuǎn)變現(xiàn)有土地增值收益分配格局。黨的十八大報(bào)告提出，改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例。

　　黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中要求，縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制。建立兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個(gè)人收益。

　　廖洪樂(lè)對(duì)財(cái)經(jīng)記者表示，轉(zhuǎn)變目前的土地增值收益分配格局并不容易，既得利益集團(tuán)不想做出改變，城市利益集團(tuán)、地方政府甚至是相關(guān)主管部門(mén)，出于自身利益或部門(mén)權(quán)力考慮，都不愿意做出改變。

　　政府的理由：增值歸公

　　造成當(dāng)前土地增值收益分配不合理現(xiàn)狀的根源，除了利益格局和利益群體已經(jīng)形成，不愿改變現(xiàn)狀，此外還有理論層面的分歧。

　　在我國(guó)，土地增值收益分配的矛盾集結(jié)點(diǎn)主要是農(nóng)地轉(zhuǎn)非的增值歸屬。目前主要有三種理論觀點(diǎn)，種是“增值歸農(nóng)”論，種是“增值歸公”論，第三種是“公私兼顧”論。

　　不過(guò)，從土地使用制度改革至今，增值歸公的理論一直被多數(shù)地方政府所采用，并延續(xù)至今。

　　這也有現(xiàn)實(shí)背景，自1994年我國(guó)開(kāi)始推行分稅制，地方財(cái)政與財(cái)政分成比例調(diào)整，地方財(cái)力實(shí)際上收到積壓，支出壓力開(kāi)始加大，當(dāng)時(shí)無(wú)論是抑或地方政府的主流看法均是土地出讓收入要為城市發(fā)展做貢獻(xiàn)。

　　《中國(guó)土地年鑒1996》207頁(yè)顯示，北京1995年國(guó)有土地使用權(quán)有償出讓收入37億元，其中征地費(fèi)僅619萬(wàn)元。

　　曾擔(dān)任國(guó)土資源部副部長(zhǎng)的李元2005年在其《中國(guó)城市化進(jìn)程中的征地制度改革》一文中表示，“主張農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的增值全部歸于被征地農(nóng)民”聽(tīng)起來(lái)似乎有道理，但不符合國(guó)情，也不符合土地利用和管理的規(guī)律，實(shí)行起來(lái)難以操作，當(dāng)前也不宜采用。

　　“有一些人甚至寫(xiě)文 章說(shuō)，政府通過(guò)征地剝奪了農(nóng)民幾萬(wàn)億。這樣的宣傳是錯(cuò)誤的。因?yàn)樗煜宿r(nóng)用地和建設(shè)用地不同的價(jià)格?！崩钤Q。

　　他認(rèn)為，農(nóng)用地由于收益低，因此價(jià)格低。建設(shè)用地由于收益高，因此地價(jià)也高。這種土地的升值，是由于政府代表社會(huì)的投入所致。有的地塊，眼前政府雖未投入，但由于被代表公眾利益的規(guī)劃確定為建設(shè)用地，具有了升值的機(jī)會(huì)。這種農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的增值歸于國(guó)家，用于社會(huì)，是世界各國(guó)普遍采取的原則。

　　李元認(rèn)為，建設(shè)部一份研究報(bào)告表明，每年僅為農(nóng)村人口進(jìn)入城市，政府就要投入4000億元用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在現(xiàn)實(shí)生活中，一些地方政府在獲取和使用土地增值收益方面確有許多的不規(guī)范，但不能因此得出結(jié)論，要把土地增值收益全部歸于被征地農(nóng)民，那只能帶來(lái)更大的不公平和混亂。當(dāng)然，政府在土地增值的使用上，要照顧農(nóng)村發(fā)展的需要。

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